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贾大猛:城镇化背景下村庄迁并与乡村发展的规划反思

日期: 2018-12-11
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贾大猛:城镇化背景下村庄迁并与乡村发展的规划反思

 一、困惑及思考的起点

    城乡统筹、城乡一体化发展是国家城镇化战略的重要内容之一。但近些年,许多地方城乡统筹最直接的做法就是迁村并点、迁村并城或迁村并镇。从规划编制的角度看,在涉及乡村发展的总体规划、城镇体系规划、乃至区域发展规划中,都会有大量篇幅涉及到撤并村庄的问题。其原因不外乎以下几点:一是可以节约耕地,通过压缩农民宅基地面积,增加耕地;二是可以实现农民的集中居住,减少农村基础设施投资;三是可以推进城镇化进程,实现城乡一体化发展。于是,我们看到很多地方的发展规划都在不遗余力、千方百计的迁并村庄,主要根据地方户均占地标准或人均占地面积,把农民原来的宅基地和村庄进行压缩合并,有的一个镇几十个行政村要并成几个中心村,有的地方干脆直接迁并到镇区,变成一个人口“几万人”的中心镇或小城市。而迁并后的村庄原址被规划为了现代农业园区,或被拿来做城乡建设用地增减挂钩,满足城市、城镇建设用地指标。

    由此,笔者产生了极大的困惑,一是传统村庄(包括古村落)存在了几百,年有的近千年,一直都能合理存在,为什么现阶段却变得那么妨碍某些地方发展了,非全拆不可?二是撤并村庄的真实目的到底是什么?真是为了节约耕地、为了城镇化、为了农民的生活更好,这些可能是远期的目标,近期来看却是许多地方都紧盯着农村的集体建设用地指标,城市的用地指标用完了,开始盯着农村的了。三是把农民集中起来了,土地耕作怎么办,农民的就业怎么办,农民业已形成的熟人社会关系怎么处理,传统的民间风俗怎么保留,农村教育资源、医疗资源等怎么配置等等这些问题,不是一撤一并就能解决的,这是一个长期、复杂、系统的事情。

    面对这些困惑,笔者在长期的规划研究和实践中不断的观察和思考,期望能找到一个好的办法或模式进行破解。本文正是向这方面进行的努力。本文研究基于以下几点思考:村庄迁并或许是城镇化战略过程中不可避免的一项措施或必经路径,如何使其能真正发挥正效应?村庄迁并牵涉的主体都有哪些,他们都有哪些诉求,如何平衡他们之间的诉求关系?村庄迁并最直接的效果就是把农民聚集起来了,那么集中起来之后,在他们想城镇居民转化过程中,如何解决他们的就业问题,即如何解决农民集中居住区(社区)的产业配套发展问题?农民从一个熟人社会一下子到了一个陌生人遍地的环境,没有了以前院子里的菜园,没有了鸡叫狗吠,没有了邻居间的热情气氛,一些民俗不可避免的即将消失,如何解决随之带来的农村社会问题?等等,这些问题构成了本文研究的起点,期望能为健康的城镇化建设和可持续的农村发展提供一些有益参考。

    二、现象及盲目村庄迁并带来的影响分析

    2.1村镇规划案例引发的思考

    (一)案例1:天津市某镇《城乡建设用地增减挂钩试点示范小城镇规划》

    根据该镇的示范小城镇规划,2012年,该镇共有行政村54个,总户数13588户,总人口50333人,村镇建设用地26.2平方公里(图1)。规划实施村庄整体迁并战略,即把全镇54个村庄迁并为一镇一村,其中:44个行政村迁往镇区; 10个行政村迁往规划中心村。在此基础上,把全镇的空间规划为“三区”(图2):(1)生活区:一镇、一村格局。(2)农业园区:北部林业种植及森林观光区;东部生产养殖区;西部生态农业区。(3)产业区:建设以地毯产业为主导兼顾其他高新技术产业于一体的综合性产业园。

贾大猛:城镇化背景下村庄迁并与乡村发展的规划反思

    (二)案例2:廊坊市某镇《新农村建设规划研究》
该镇规划研究时间约在2010年前后,全镇总人口6626户,23287人,面积46.2平方公里,有35个行政村(图3)。根据规划,全镇35个行政村将迁并为两个大的中心居住区,其中一个以现有镇区为中心布局,一个以中心启动区为中心布局。实施了多片区综合发展战略,包括小城镇建设区、中心居住区、台湾农民创业园区、低碳工业园区、农业乡村旅游区等多个主题功能区(图4)。

 贾大猛:城镇化背景下村庄迁并与乡村发展的规划反思

    以上两个案例都是在大都市郊区的农村城镇化路径实践,村庄迁并率(迁并村庄数/村庄总数)几乎为百分之百。除此之外,纵观全国其他地区的农村城镇化过程,村庄迁并几乎都是重要的措施之一。如烟台某镇为打造烟台市区生态后花园,在镇总体规划中计划把全镇现有的57个村庄撤并成12个社区,逐步形成“城镇聚集区-新型农村社区-社区居民点”三级村镇体系结构。济南市区镇村体系规划中,涉及到的18个镇(乡、办事处),991个行政村中,将迁并行政村397个,村庄迁并率为40%。

    (三)案例评价

    案例1和案例2的共同特点是,都是镇域范围内的村庄迁并,这也是当前农村所谓整合发展的主要阵地。二者都是对镇域内村庄采取整体撤并方式进行,没有采取村庄保留措施。三是在村庄撤并的主要目的是为产业园区用地腾挪土地(实际上不少地方是为了土地指标开发房地产)。

    二者的不同点是案例2在村庄迁并规划中,先期做了产业规划,并对迁并的农民的收益做了成本效益分析;案例1虽然规划了产业园区,但由于园区是先期就存在的,有为园区扩展用地之嫌,调查后也显示案例1在做规划时并没有对农民的就业和具体产业的发展进行细致考虑。另外,案例1的规划是对农民城镇化的一步到位,其设计的农民居住区俨然已经是城市社区模样了。

    据统计,全国多个省市都出台了村庄规划指导意见或村庄布局实施细则,村庄迁并自然成为其中重要的内容之一。多数县市、包括乡镇在总体规划中或区域发展战略研究中都把村庄迁并作为了城乡统筹发展、城乡一体化建设的重要前提,这其中不乏真正以农民利益为出发点的好规划、良心规划,但也确实有不少规划纯粹是为了获得多余建设用地指标,企图通过迁并村庄,满足城镇盲目扩张的需要。对土地需求的疯狂欲望,导致村庄的盲目迁并,成为当前农村发展中重要的现象之一。

    2.2盲目迁并村庄带来的影响分析——需求与欲望的博弈

    根据笔者的长期观察,在多数村庄迁并背后,政府是最主要的主导者,也是最大的需求者。前文所述的三大作用,也是政府规划中村庄迁并的主要必要条件,不过根据中央精神,城镇化是人的城镇化,村庄迁并最主要的因素最终都会归结为农民利益的改善和增加,比如通过集中居住,有利于更便捷的让农民享受城市居民的生活设施、福利和保障等,有些地方把农民上楼也作为了一个重要的福利大肆宣传。这些说法或村庄迁并的必要性阐述都没错,属于城镇化过程中必要的发展需求,但当需求与欲望纠结时,欲望往往大过理智。实践观察,新农村社区多是实现了农民居住环境和基本保障的改善,而在农民的就业、持续增收等方面的促进作用甚微,不少是因为看中农村的建设用地指标而采取的让农民被动集中的方式,对农民的生活方式,尤其是对农村的社会结构都造成了极大的破坏,而更槽糕的是打破之后没有新的重构,这在山区农村更为严重。

    (一)挑动农村脆弱的神经

    农村和城市是两个不同的地理单元,各自有不同的历史基因,二者的固有差异是巨大的,发展路径自然不一样。但近些年,有些地方习惯的把思维锁定在了农村生产和生活模式必须以城市来取代的一厢情愿中,盲目撤村并点,大拆大建,集中建设“新农村”、“新社区”,期望让农民一步到位住上城市般的住宅小区,却没给农民带来实惠,反而造成农村畜牧业、农业生产的衰退和农民收入的下降,农村的传统教育更是遭受到了毁灭性打击,村庄没了,学校自然也没了,全部集中到镇区或几个大的农村社区中。

    农村是一个脆弱的系统,几十户、几百户甚至上千户的村庄根本抵挡不住城镇化的历史车轮,更抵挡不住地方政府和开发商虎视眈眈的眼睛。随着村庄的迁并,农村传统文化随之消失,农业生产受到冲击(传说中的规模生产并没有发生,反而是农民需要坐着班车去耕田),农民上下楼变得不方便(尤其是老人还要爬6层高的居民楼),农村的特性逐渐消失了。

    (二)城镇化超过工业化

    目前在多数乡镇,尤其是中西部乡镇,其城镇化水平是比较低的,笔者调查的河北、山西等地方的多个乡镇尤其是山区镇的城镇化率基本都在20-30%左右。更突出的问题是,乡镇的产业化水平更低,不少乡镇根本没有自己的产业,尤其是工业,乡镇财政实力贫弱,村集体经济基本为零(有的镇村还提出了集体经济破零工程的口号)。

    在这样的背景下,盲目的进行村庄迁并,一味的把农村人口迁到镇区居住或新区居住,会从表面上使该地区的城镇化水平超过当地的工业化水平,直接的后果是,农民变成居民后,保障体系跟不上,既是没有转成城镇居民,农民的就业问题也不能解决,无法支付高额的城市基础设施配套服务费,比如,有的地方一年的取暖费就近4000元,对于一年纯收入不足万元的农民来说,取暖简直就是奢侈品,但由于搬到了楼里居住,无法向以前那样烧炉子,不少农户冬天只能挨冻。

    (三)缺乏人气聚集和资源导入

    由于收入水平和消费能力没有同比例提升,农民的集中居住区或新农村社区、城镇新区中的商业配套一般比较低端,其周边本来被开发商定位中高端商业区或产业区的地方也没有企业入驻,集中居住区真的变成了居住区,商业配套,都周边的人气带动,乃至吸引区域发展的产业要素都显得无能为力。

    缺乏人气和缺乏资源聚集已经成为不少农民居住区的核心问题,人气不足,商业就不旺;资源不聚集,产业就兴不起来;没有产业,农民就没有就业,随之带来的就是农民收入问题重新被凸显。如何破解人气不足和资源导入能力弱,产业无法形成的问题是摆在每个农民集中居住区或城镇新区面前最紧迫和重要的问题。

    (四)农民综合福利的下降

    不少地方在村庄迁并前都会许诺通过项目改造,会使农民的利益得到最大保障,一切都是以农民权益为出发点的。总结来看,主要有以下六大利益:一是获得新民居:改善人居环境;二是增加新就业:就业渠道增加(产业促就业、创业带就业);三是获得新收入:收入结构完善(增加工资性和财产性收入);四是成为新农民:知识型农民、能力型农民;五是享受新保障:城镇医疗、养老标准,教育全程免费+补助奖金;六是快乐新生活:幸福、安居、乐业。

    但真的是这样吗?笔者调查发现,新民居、新保障确实略有改善,但六层楼没有电梯,老人要每天上下多次,这样的新民居怎么提升农民幸福感?没有产业配套,何来新就业、新收入。每天要坐着班车去干农活,没有了菜园子,没有邻居间的说说笑笑,新生活如何变成安居乐业?等等,因此,这些问题综合下来,盲目的村庄迁并带来的后果就是农民综合福利的下降。

    三、系统思维下的乡村发展策略与机制研究

    城镇化是新一届政府的执政理念和重要的发展战略,趋势不可逆转。笔者也认为,积极促进城镇化健康发展,让农民享受改革红利是大势所趋,但正如前文所述,如何让其发挥正效应,避免过程中的盲目性和负效应,是每一位参与者和研究者共同的责任。结合笔者多年的规划研究实践,认为,应该秉持系统的思维,无论是规划还是具体实践操作,都应把农村,把村庄迁并,把城镇化看做是一项复杂系统过程,要寻求各关联主体的利益连接点,降低过程中的交易成本,真正让利益各得其所,让农民受到实惠。

    3.1乡村发展再认知:复杂性系统观

    在城镇化大潮流中,乡村发展已经与其自身相关的内外各个因素、要素紧密联系,单独考虑某个因素或某项工作任务已经不能从根本上解决农村发展的多个问题。在此认识下,村庄迁并就只仅仅是城镇化或城乡统筹过程中的一个事件,这个事件如何与其他事件发生联系,也是决策者需要考虑的重要问题,正如前文提到的问题,跟产业什么关系,跟农村社会文化传承什么关系,等等。更重要是如何与这些内容发生联系。我们不得不说,这是一个复杂的系统,需要我们用复杂的系统思维来进行思考、谋划和操作。

    (一)复杂性系统认知下的乡村(规划)发展构成要素分析

    经过长期的规划研究实践,在深刻认识当前规划过程和实施过程中的种种问题后,笔者认为要用系统论的思维解构和建构我们的乡村发展问题,我们不仅要有系统化的目标,更要有系统化的解决方案。

    我们把复杂系统中的基本单元称为“主体”。主体具有主动性,是有活力的,具有自己的目标(需求)、内部结构和生命力。研究乡村发展问题,不管是规划,还是具体的经济社会活动,都必须先把涉及到的主体搞清楚,即要了解都谁与此事件会发生联系,通常是利益联系(即经济学上的利益相关者)。然后要逐个分析他们的各自需求,他们在事件中的诉求是什么。这是研究或解决问题的基本前提。了解了相关主体的不同诉求之后,要找到他们之间共同的需求目标,进而深入研究这些共同需求的特点是什么,我们把这些特点称之为“特点标识”,它引导着不同的但相互关联的“要素流”通过“非线性”的汇集,最终满足主体的共同诉求,即实现规划设定的发展目标,这一过程我们称之为“主体聚集”。由于复杂系统是由多个主体构成的,假如我们把一个特定区域内的农村和乡镇看做一个复杂系统的话,由于各自的需求特点不一样,主体在相互作用和不断适应环境的过程中,主体之间的差别会发展与扩大,导致主体向不同的方向发展变化,最终形成分化,产生系统的“多样性”。我们认为“多样性是我国农村社会的天性”,它让农村充满生机和活力。

    以上使我们六个要素是我们分析村镇发展复杂系统的基本出发点,也是指导我们规划实践的基本方法论,我们期望通过对他们的分析,能够为解决目前的村镇发展难题提出一些有益参考。

    (二)乡村发展(村庄迁并)过程中涉及的主体及主体诉求分析

    1、农民——直接利益主体

    农民是农村生产和生活的主人,是城乡统筹的实践者,也是受影响最大的主体。城乡统筹能否发展好,关键在于能否调动村民的积极性和创造性。长期的实践观察发现他们的诉求很单纯,也很简单,就是要能够增收,生活能过得更好一些,自己能够被尊重。因此,在村庄迁并、城乡统筹时,一方面必须尽可能惠及最大多数村民,不搞超前消费和过度建设,不增加乡村债务,不增加村民负担;必须充分尊重村民意愿,一切关于统筹发展模式的政策措施都要得到村民的认可;村民应当是城乡统筹模式建设路径选择、过程实施的决定者和成功与否的检验者和裁决者。另一方面,村民有权选择自己的生活方式、生产方式、管理方式,尽可能的延续乡村的生活记忆。

    2、村集体(村两委)——农民的代言主体(初级决策主体)

    村集体是村民实现自我组织、自我管理、自我服务的机构,承担着对村财产、农民的管理职能和对农村产业发展的规划和引导职能。村委会管理本村的经济事务并不是直接参与经营活动,而是站在全体村民利益的高度,对全村经济发展进行整体规划,管好村民集体所有的财产,通过支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济、承担本村生产的服务和协调工作等方式,促进农村生产建设和市场经济的发展,因此在城乡统筹模式中是扮演者引导者和协调者的角色。他们的诉求不是代表村长或村支书个人的,而是村民主体共同需求的代表,因此理论上应与村民的需求一致,或者更高,不能损害农民的利益。

    3、企业(农村经济组织)——投资(产业运营)主体

    企业在乡村发展中是投资运营主体,是重要的执行者,其运作的效果直接关系到村镇的收益和可持续发展,关系到农民集中后的就业问题和增收问题。从企业所代表的利益方看,主要有两类:一类是村属公司。村属公司通过现代管理制度,整合集体资源开展经济活动,有利于对外开展合作和提高运营效率,但是村属公司是村民及集体资产增值的希望,企业的发展要做好风险控制,防止村民利益受损;另一类是引资企业。这类企业一般有强大的经营能力和渠道,可以为合作带来资金、技术、管理、市场等,他们的基本诉求是带来投资效率和投资收益以及实现企业的社会责任。城乡统筹就是要统一各类企业的利益一致化,实现互利共赢。

    4、政府(包括乡镇政府和上级政府)——政策制定主体(高级决策主体)

    城乡统筹最大的协调者和引导者是政府,政府有责任、有能力协调各方,保证实施过程中各项工作能够按照既定战略稳步推进,不突破原则和底线,发挥政府决策主体和监督主体的职能,做好各项工作的评估,保障和协调各主体间利益的基本平衡。

    5、其他(包括潜在利益相关者或中介咨询机构等)——外部性主体

    外部性主体是能够对村镇发展施加影响的潜在主体。如市场、消费者、游客、咨询机构等。这类主体代表村镇发展的价值认知,代表整个区域大系统对村镇发展的外部性影响。他们的诉求并不特定针对某个地区,对于乡村来说,他们可以选择去这里,也可以选择去那里,关键是看这个地方如何吸引他们。对于消费者来说,这里有他喜欢的产品或商品,他便会综合评估后来;作为游客,这里山清水秀、空气清新,有知名景点,可能就会吸引他们过来等等。

    3.2系统思维下的乡村发展机制构建

    结合以上我们对复杂系统构成要素的考虑,本节我们结合实践,运用相关概念尝试进行农村发展机制的框架构建。

    (一)如何使主体需求聚集——聚集是一连串的事

    以上各主体由于出发点不同,需求自然不会完全一样,但他们是彼此相互联系的。在村庄迁并过程中,作为高级决策主体——政府来说,具体需求可能是为了城乡一体化,为了城镇化,也可能是单纯的为了增加建设用地面积。但不管是何目的,都要与农民、村集体打交道。只有与他们的需求达成一致后,才能进行村庄迁并工作,否则抗拆、上访变会成为农民不得已而为之的行动。政府的诉求如何与农民达成共识,一般情况都是政府承诺会让农民获得巨大的利益,比如通过货币补偿或实际拆迁面积回迁安置等,先解决农民居住问题,再说会通过产业发展解决农民就业问题,进而增加农民增收,同时还会承诺让农民享受与城镇一样的基础设施和公共服务等等。农民一般情况只有补偿方案没问题都会接受的。

    但正如以上所述,通常情况下,农民的综合福利是下降的,其重要原因是农民的就业问题(主要针对失地农民),或者带来的农业生产不便利等等。而解决这一问题的关键是引入投资主体,即企业或农民经济组织等。这时就业了解投资主体的诉求是什么?农民或政府拿什么来来满足他们的诉求,并且不使自己的利益受损。一般情况下,主要针对影响企业投资的影响因素进行努力,如政策的优惠、资金贷款的优惠、土地的优惠以及产业发展所需要素的积极导入等。这些都是村镇发展的特点标识,或者叫区域发展的核心吸引物。只有这些标识具备了,才能吸引投资主体进入,投资主体进入了,才可能会孵化产业,培育市场和品牌,并带来市场消费者等,这是一连串的事。目前,大部分的地区都没有很好的解决这一问题,于是我们只见拆迁,不见产业,只见建新,不见企业等等。因为大多数情况下,我们的规划,我们的决策者往往都处于近期利益满足阶段,只是用远期利益满足让农民“望梅止渴”,但终究不是长久之计。

    (二)基于乡村聚集力的乡村发展机制探索

    系统化的思考乡村发展问题,目的是为了让乡村通过主体诉求的聚集,增强吸引发展所需资源要素的聚集力。由以上分析可以得出,乡村发展聚集力的形成重点在于产业投资运营层面的打造和完善,以更好地引导农村微观(企业)层面的发展,以解决农民的就业和持续增收问题。实际上就是产业与农村迁并区融合发展的问题。

 贾大猛:城镇化背景下村庄迁并与乡村发展的规划反思

图5系统思维下的乡村发展机制示意图

    从规划的角度,乡村聚集力可分解为以产业聚集力为核心的系统规划集成,体现在乡村发展所需资源、人口、空间、金融等要素在产业聚集力下的整合。具体而言,可分为路径依赖和优势再造两种模式。(1)路径依赖模式的思路是:“着力打造与发展先天优势”,以此来形成重点产业资源的聚集,进而吸引周边的资源和新的战略投资主体的聚集。(2)优势再造模式的思路是:通过积极的乡村发展政策,影响优质资源的流动,培育出过去自己并不具备或不擅长的优势,进而吸引外部资源聚集和新的战略投资主体的聚集。各要素、各主体间通过发展路径的相互联系共同构成了系统思维下的乡村发展机制框架(图5)。

 


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