中国农业大学中国县域经济研究中心主任 张正河教授——

因地制宜壮大县城  中国城镇化建设走向新阶段

中国网：今年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。舆论普遍认为，这是我国新型城镇化道路的一次深化和修正，也是我国乡村振兴战略的升级。为什么要强调以县城为重要载体推进城镇化建设，如何理解县域经济与新型城镇化以及乡村振兴之间的关系？就相关问题，中国网《中国访谈》特别邀请到中国农业大学中国县域经济研究中心主任张正河教授进行分析。

中国农业大学中国县域经济研究中心主任、教授张正河。 （韩琳 摄）

中国网：张老师您好！首先很高兴今天能够邀请到您来接受我们的采访。

张正河：主持人好，中国网的网友好！

中国网：就在5月初，中办和国办印发了《推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。对这个意见的出台，很多人都认为，这标志着我国城镇化建设进入到了下半场。对此您怎么看？我国的城镇化现在发展到了一个什么样的程度？

张正河：这个时候，就是今年5月6号发布的这个文件是非常重要的，说明我们中国在40多年的改革开放过程中，中国的农业农村和城镇化发展进入了一个新的阶段。首先，中国从1978年改革开放以来，中国农业、中国农村和中国农民为中国经济发展做出了巨大的贡献。中国的农民先是主要精力用于搞粮食（生产），勤劳的中国农民（后来）又在家门口办起来了乡镇企业。1992年这一年，中共中央适时地采取了中国开始走社会主义市场经济，（距）离现在刚好30年，这30年非常关键。

1992年走了市场经济（道路），于是农民开始一年100万、一年200万、一年1000万、一年1个亿（人口）地走出农村，走向城市。我们到2021年底的统计数据表明，中国的城镇化到现在为止已经达到了大数65%，43年由原来的17%到现在的大数65%，涨了48个百分点，43年48个百分点，平均每年1.1%的增长速度。那么作为一个大国，这么长时间的城镇化，速度非常快。中国已经进入了城镇化和工业化发展的一个阶段。

那么在这个时候出台这个政策是说明了，我们农业人口在走，城镇化的发展非常好，特别是这么多年来，大量的生产要素，大量的这些钱、劳动力、土地进入城镇，所以说城市现在是非常非常地漂亮。现在如果看到中国的北京、广州、上海、深圳，北上广深甚至重庆、武汉这种城市，你会感觉到绝对不亚于欧美国家那么现代化的城市。 

可是城市发展这么多，于是地皮就开始涨了，污染开始严重了，交通开始拥挤了，居住成本、劳动力成本也开始提高了。所以，这个时候开始我们国家出台这个政策，就说明，我们的城镇化发展已经进入“极化”（阶段），达到差不多的程度了。我们开始朝外辐射，朝外扩散。那扩散到什么地方呢？实际上我们觉得地级城市现在发展也不错，那么就是县城，在中国约有1900个县级市和县？，那么这些县城将有非常大的容量来容纳不管是城市返回的农民工，还是农村中往城市跃迁的时候这一个跳板，这里面就有非常好的容纳空间。 有人说中国城镇化进入了城镇化下半场，我们认为，下半场这样的判断基本上是正确的，中国现在只有逆城市化的苗头而不叫逆城市化的这么一种趋势，逆城市化的趋势还没有出现。

中国网：所以听了您的介绍我也了解，我们国家的城镇化在过去一段时间，可以说经历了非常大的发展，但与此同时也仍然还有很大的空间继续地发展，而县城就在其中可以扮演一个非常重要的角色。

张正河：那当然，对这个问题，像刚才讲的那样，这不是逆城市化，这还是中国城镇化推进的一个过程，只不过过去更多的是往大城市——流光溢彩的中心城市、大城市（流动）。今后我们还在城镇化，重点是在什么地方呢？重点就在县城和好的中心镇，这就是我们未来发展城镇化的发展空间。所以，下半场是提高质量，而不在整个大城市里面扩大规模，不再扩大面积，不再增加太多的数量，就在县城和中小城镇这里面发展起咱们新的城镇化的空间。

中国网：下半场值得期待。我们这次的《意见》还提出要科学把握功能定位，分类引导县域发展方向，那么我们应该如何理解这样一种提法呢？

张正河：我们经过仔细分析发现，城镇化这个问题也同样是具有太多太多的区域差别，可以这样说，中国是世界上差别最大的大国之一。正是因为这么一个大国，所以各地的发展模式是不能一样的。文件里面提到的一个东西非常好，就是建立各具特色、具有活力、宜居还宜业的这么一个城镇，实际这就是一个分类差别的状态。那么分类差别，有一个非常好的一点，就是根据过去的产业基础，根据它的承载力。 

你看，承载力、产业基础、区位，有些地方区位条件非常好，有港口、码头，在非常好的自然环境当中，这种就很好。所以，区位条件，再加上各种各样的社会文化习俗这些基础条件的变化，那么这种情况下，我们判断出哪些城镇有可能是发展型的，有些产业、有些地方可能是衰退型的，有些地方是农产品加工型为主的县城，有些地方是矿业生产为主的县城，有些地方可能就是新兴产业发展的县城，有些地方那就可能是关于新的别的一种什么状态。所以，根据自己的——刚才我说的承载力、产业基础，再加区位，再加技术发展条件和人文社会经济条件，我们判断出，这个地方就适合发展宜居型或生态型、旅游型的县城。那么很清楚了，像河南、像安徽、像黑龙江那些地方，农产品非常丰富，那就适合发展农产品加工产业集群，形成一个几百亿级、千亿级的农产品产业集群。像郑州，像河南这边的，还有一个叫做永城，这个地方的面粉在全国非常非常有影响，在国际上都很有影响，这是农产品加工型的。

当然，还有一些矿业城市它仍要进行一些煤矿的开发，石油、新能源、光伏等等这种产业，它还要根据刚才我说的那五大方面来继续往前走。但是总体上讲，会有些进，也会有些退，但不能说每个城市都是大力地发展，实际上这既不符合自然规律，也不符合我们今后发展的人文规律。

中国网：所以就是因地制宜，根据不同县城的优势和特色来进行引导和发展。

张正河：对，因地制宜，这是非常好的。这么多年来，我们国家发展城镇的过程中实际上犯了一点错误，就是千篇一律，这个文件希望今后城镇化发展的时候找准自己的定位，到底你是一个什么状态，然后再确定你的发展战略，再把钱往那儿砸。你不能把钱砸了以后，过几年你的资源没了，你是一个退却性的城市，那么所有的资本，所有的都打水漂了。

中国网：我们看到这次的《意见》出台了之后，我们关注它的标题可能大家都发现，它落脚点在城镇化发展、城镇化建设方面，但是如果我们读了它的内容就会发现，其实它强调要以人为核心推动新型城镇化的发展，那么我们应该怎么样理解这样的一种提法呢？

张正河：实际上这也是咱们，特别是十八大以来，我们这个党，现在一致认为，中国所有的发展是以人为制高点、一切是以人为核心的发展。这个“人”是我们至高无上追求的一个方向。但是由于经济发展追求的不同，可能各个地方人的需求还是有些差别的，甚至我们对幸福的评价，实际不同地方、不同发展阶段也有很多差别。于是我们在进行战略规划的时候，在城镇化设计的时候，我们尽可能是以人的满足和以人的需要来进行分析、来设计。根据人的需求来设置我们的供给，这样才能实现我们以人为目的的发展。

中国网：也是同样基于这个理念，我们的《意见》还提出了，要“县城短板弱项进一步补齐补强”，那么在您看来，县城存在哪些短板弱项需要我们进一步地去补齐补强呢？

张正河：有些城镇、县城经过多少年的发展，我们过去还说：“哦，还是那个老县城嘛，还是那个小县城嘛，还是那个破县城嘛！”实际就在现在县城里有很多条件是不具备的，我们这里要跟中型城市，就是地级城市或者大型城市相比，我们基础设施方面还不太完善。

这个基础设施实际上主要是包括水——就是水质，包括水量；电，大家又说现在谁还没电呢？稳定、高质量的电和一般的电还不一样，电的稳定性和电的高质量；网，现在谁离了网就不能活了；路；这种气，现在地级市基本上天然气都已经进到家家户户了，但县城很多地方没有，于是扛煤气罐，扛液化气罐，这种状态实际上这也是生活质量的一个明显的和城市没法比的状态。

这种短板如果补上去的话，一个20万左右（人口）的县城，30万左右（人口）的县城实际上（生活）是很舒服的，交通便利，通勤也非常舒服，空气质量也很高，那这里面肯定是很好的选择。但是现在有些地方由于基础设施各方面的短板非常多，结果县城既不像城市也不像农村，农民吧至少还有优美的地方，城市吧还有流光溢彩的地方，所以县城成为了一个拥堵、噪音、摩托车嘟嘟叫的这么一个杂货店一样（的地方）。这次文件里也提到，以县城为载体，那么这里面就是怎么样来发展县城，给大家提出了一个，至少提出了一个问题或提出一个战略目标吧。

中国网：您刚才也提到，现在尽管我们的城镇化已经发展了很多年，但是仍然有一些县城处于这种既不是农村也不是城市的“两不靠”现象，对于县城这种尴尬处境，您觉得有什么样的解决办法吗？或者它是什么原因造成的？

张正河：这就是刚才我们讲到的，有些县城确实既没有城市里面那种流光溢彩，又没有农村那种非常美、好像很安静的状态。这种状态就存在着基础条件的问题，刚才我讲到的基础条件可以跟着靠上去。如果基础条件的路、水、电、网、气能完善起来，高质量地提高，这实际上是解决了基础条件。

还有一个很重要的问题，就是有没有很好的教育条件、有没有很好的医疗条件。再有就是有没有产业基础。我们很多地方提出“睡城”，你（做）“睡城”是不可以的，如果“产”和“城”不能很好地结合起来，就是“产”“城”不能一体化就都有问题。所以，我们需要在一些很好的这种县城进行分析：这个地方最重要的产业是什么？然后在县城比如说中心镇或县城周边，我们有一个产业园区，这种园区可以让工人在那儿就业，这里面“产”和“城”就一体化了。所以，我们补这个短板，当然各个地方各个条件不一样，需要认真去思考。

中国网：《意见》还提出了要“顺应县城人口流动变化趋势”。因为我们知道，在过去，城镇的发展可以吸纳农村剩余的人口，但是现在这一情况出现了一些变化，因为现在农村的青壮年很多都到城市去务工了，那剩下在农村的可能是一些年纪比较大的，还有一些孩子。本来种地的人就不够了，那在这样的情况下，我们如何来推动城镇的发展，如何来推动县域的发展，与此同时又促进乡村振兴呢？我们如何协调这两者之间的关系？

张正河：这40多年来，中国城镇化率每年提高1个百分点，那都在城市里，谁来做农业？农村都是老弱妇孺，这种怎么办呢？

实际上告诉大家，我们经过研究发现，凡是发达国家，我们研究世界上100多个国家和组织里面发达的经济体，没有一个国家的城镇化率是低于70%的，不管是欧美国家还是亚洲国家，凡是发达的国家没有一个是低于70%的。那么也就是说，要想发达，必须城镇化。

所以，中国城镇化还要走。那走了之后，跟你刚才的观点不是“打脸”了吗？城镇化这么多，人都走了，年轻的劳动力都走了，谁来搞乡村振兴啊？2017年十八大专门提到关于乡村振兴，乡村振兴需要有产业，产业需要人来干呐，那怎么办呢？

实际上我告诉大家，现在我们一年在外面做工的劳动者，就是农民工，大概3个亿左右。走出去3个亿，能够回来5%，根本都用不了。回来的这些人是要有情怀的，需要对农村“一懂两热爱”的人，回来做什么？做农产品的加工，做农产品的储藏、运输，做这些东西就可以，不是回来直接去刮那个地去，不是跟那儿喂猪去，喂猪、种植，实际还有很多“老弱妇”在农村，小农经济仍然在中国存在。小农户的存在怎么进行现代化呢？就是我们这帮人回来之后，给他提供了现代化农业生产的平台，给他提供了很好的服务。他一家种5亩地，不可能会买现代化的农机；他一家又是5口，7亩地也用不了。于是，我从城里（工作）有了钱之后，回来少数人，提供这么一种农机服务、无人机服务、提供农药的这种服务、收购的服务、直播的这种服务，把你的农产品生产全过程都给你解决了，你也变成一个现代化的农户了。所以，这就是说城镇化还要往前推进，走的人越多，如果大部分人回来之后，都把土地作为生产资料，回来之后又在要土地，那农业现代化、规模经济根本实现不了。所以，实际上我们推进城镇化发展和农村乡村振兴是一个方向的，这里面是不矛盾的。

中国网：所以，城镇化和乡村振兴是相辅相成的。

张正河：对，相辅相成的，少数人，有情怀的人回来把农业产业服务做好，实际就够了。

中国网：那县城应该如何支持乡村的发展呢？

张正河：那么县城实际上是这样：一是可以吸纳更多的非农就业人口。这个地方就形成农产品储藏、集市交易、储备、运输、集散，再有可能是加工，甚至预制菜，那么把这些做好之后直接运到城市。我们说现在中国管理的水平是越来越高，应该集中在县城和少数具有条件的中心镇发展这种农产品加工，为这些非农就业人口提供了很好的就业条件。

中国网：那现在也有一些县城是一些资源枯竭型或人才流失型的县城，那对于这部分县城，您觉得他们的发展出路在哪儿呢？

张正河：如果这个地方的资源条件，刚才我们说的那几个条件承载力有限，这个产业是个夕阳产业，这个产业可能需要更多的劳动力，而劳动力价格越来越高，那你不可能发展这种产业。所以，根据产业的条件，根据你的地理条件，特别是矿业资源——那么矿业是一种不可再生的资源，挖得多了，挖得时间长了总是有枯竭的时候。中国现在有300多个矿业型城市，应该及时地转型。当然转型的难度也非常大，转到什么地方去？因为你的产业基础是这样的，你转到什么地方去呢？转哪一个领域呢？实际现在哪一个行业也都不是我们说的蓝海，大部分产业都是红海，竞争得一塌糊涂了，那往哪个地方去呢？这里面就需要当地政府的管理智慧，能敏锐地看到未来还有哪些蓝海，有个很好的判断。有判断之后，我们就在那里做一个战略规划，把钱往那儿投入，投入之后，未来正好是一个很好的发展点，而不是跟别人一直是平面竞争，实际上这里面风险很大。

中国网：我们知道，在县城发展过程当中，其实资金是非常重要的一个要素，这就涉及到了县域经济它强大与否。那您如何界定县域经济，县域经济它发展的重点到底是在城市的企业还是在乡村经济呢？

张正河：县域经济实际上我们用最简单的一句话说就是：县域经济是各具特色的地域区域经济。在前面再加一些定语的话，县域经济是以政府为主体的，在你这个区域内以乡村为腹地，以中心镇和县城为龙头，统筹生产要素、资源配置，以市场为导向的这么一种一二三产业融合的，具有地域特色的区域经济。

中国的县域差别非常大。县域就东部来讲非常发达，刚才说到的百强县里面，东面的县城流光溢彩，五星级宾馆林立，中部地区地级市有的还没有五星级宾馆呢，所以说这个条件差别非常大。

那么怎么样才能发展这个县域经济呢？实际上这里面更多的还是跟区域条件有非常大的关系。我就这样说，县域的社会经济发展，不管是经济还是社会，实际上有一个，我给大家做一个“弓形图”，找一个拉弓射箭的图，拉弓，这面一个弓，这面一个弦，这面一个箭。“弓”呢，就是沿海200公里这个区域内，就是离海岸线200公里就这儿划一个带，比如说从广东到福建，到浙江，到上海，到江苏，一直到山东，到辽宁，就是这条带，在这条带内的县域经济有很好的，从产业基础到区位条件、人文条件都非常好。所以，这个地方的产业经济总能找到各种各样的，在转型的时候，它有很好的转型条件，这是一条带。

中国农业大学中国县域经济研究中心主任、教授张正河接受中国网《中国访谈》节目记者专访。 （韩琳 摄）

第二，从北京往南到广州这条线，这条线有很多很多非常好的城市，比方说从石家庄到郑州，再往南——许昌、信阳、武汉、（长沙）再到广州，这条线只要跟这个相关联的这种县城，也没得问题，县域经济也能很好地发展。

那么第三条线就是这条“箭”，从成渝地区起长江沿线，从成渝往下走比如说宜昌，再往下面武汉，再往下九江、南昌，再往下苏锡常、南京、苏州到上海，只要跟着这条线挂上钩，那么县域经济也能和中心城市的经济发展快车挂上钩，只要挂上钩，它们的需求就是你的产业和县域经济的主攻方向。但不在这个区域内，你跟谁挂钩呢？你挂不了钩，实际没有中心制造城市的这么一种火车头，你后面怎么跟上去呢？那么我们在前面回答的时候就提到了这个问题：你可以做旅游型，没法产业配合，旅游型、生态型、农产品加工型，加工之后运到全国各地，但没法做配件型，因为大上海的组装车间需要东西，那么在昆山，在常熟，在无锡，那一个小时两个小时都可以给它配上去。所以，上海建成了一个GIT模式，我都不需要有仓库，我的仓库在哪里？我的仓库在苏州，我的仓库在南京，我要什么人家准时给我送达。你看这些地方的县域经济怎么都可以发展。

但是如果不挂上这种钩，就是刚才我说的三条线——请大家注意，三条线内你的县域经济发展就有很大的回旋余地，如果不在这三条线上，发展需要找生态型、农产品加工型、资源的这种状态是有可能的。但是也面临一个问题：有些资源性城市、有些不好的城市慢慢会退化，县城人口会越来越少，甚至现在东北的有些地方，县城（人口）在减少，中心城市（人口）也在减少，甚至省会城市（人口）都在减少，那你的城镇化（怎么实现）？

中国网：那么您觉得县域经济的发展重点主要是城市的企业还是乡村的经济呢？

张正河：这就是一个特色经济。刚才我们讲到了县域经济就是个特色经济，就看你具备什么条件。实际我们党一直在说实事求是，因地制宜。你比方说因地制宜，因地，“地”是什么？我们对这个资源条件给大家简单地梳理一下。

如果你这个县有铁、有铜、有铝、有金，有石油，有煤炭，那好了，你这里面是硬资源，我说是硬资源，就是看得非常清楚，硬性的资源，这是很硬的资源。

第二级资源，我们没有这个铁，也没有铝，但我有的是广袤的草原，我有大片的土地——黑龙江的土地，我有的是湖泊，这里面就是软了一点，但这也是一种硬性的资源。

第三级，说我没有这个东西，我有啥呢？我有很好的植物，我有很好的有特色的动物，成为很多旅游的点，比如滇金丝猴，很多人到那儿去看，很好的鸟，有鸟叫，就是自然生态，就去观鸟。

再下面，我们没有这个东西，我们有啥？我们有古庙，我们有古寺，我们有城墙啊，像这种东西，历史祖先给我留下的东西，我还可以用啊，有古墓，这相对软一点的，文化级别的了。

再下面，我有剪纸，我有非物质文化遗产，我有铁花，我有各种各样的“泥人张”“猴子李”，这里面文化遗产记忆也成为了（地方特色）。我有区位条件，什么区位条件？夏天最热的时候，我这儿的温度就22度，天气温凉，原来不认为这是个资源，现在是资源啊。这里面我们可以看你到底有什么条件？实际我们加强这种资源的研究，你就知道你的重点是什么，因地制宜的“地”是什么东西。所以，县域经济我们不能说一定要搞矿产，也一定要搞农产品加工，我们搞旅游啊，我们也可以搞新兴产业，现在数字经济、装备经济，这些都是可以考虑的呀，你有没有优势？

中国网：所以说还是要因地制宜，根据每个县城它不同的特色和优势来进行引导和发展？

张正河：对。

中国网：我们知道，近年来，我们国家一直都在大力提倡发展特色小镇，那形形色色的特色小镇也是异军突起。与此同时，也出现了一些问题，比如说出现了“千镇一面”，还有很多小镇都太倚重旅游业等等。那么请您给我们介绍一下，我们这个县域经济的发展和以特色小镇为代表的村镇发展有什么不一样的地方吗？他们之间应该怎么协调？

张正河：这个问题就是，在特色小镇这个政策出台的时候，中国的房地产还是很热闹的，所以这些投资者，包括当地的政府官员突然发现，有这么一个政策，我认为这个政策的思路是非常正确的。但一看到有政策的鼓励，有政策的支持，哇——这些人在这里面有利益驱动，一下子市场上给予追捧，于是就想到了我们的特色小镇是不是就是房地产呢？所以，很多人这样想偏了之后，就把这一个特色小镇的发展演化成开发房地产，开发门面房这么一种现象。那么这种状态就出现：我们这个地方旅游+房地产成为整个特色小镇里的主流方向了。结果“千面一镇”，平面竞争，最后没有产生很好的效果。

后来国家也发现这个问题，审时度势，我们说特色小镇一定要做到“特色”，这就好比，不管是瑞士的手表镇，美国的一个咖啡镇，或者是还有些地方做了猫镇，这些东西都非常好，我们能不能做出一个特色。

所以，我们不能说它这些地方做得不对，我们的思路非常正确，只不过市场追捧太热，有些商人在里面由于逐利的行为导致这种情况。我们这次提到了一个政策，就是关于以县城或者以县域政府来统一管理这件事情，这件事情好就好在，我们就可以不管是特色小镇，不管是村庄，还是我们现在的县城，它是居民点，这都叫居民点，包括村庄也是居民点，所以我们就可以审时度势分析，我们在城镇化发展过程中，这个高级居民点，中级的比如乡镇这个级别的，我们还有村这个级别的，到底需要容纳多少人，有多少人在那儿居住。比如村庄发展过程中，有些村庄早晚是要进入城镇化体系的，但有些村庄是永远在这儿存在着的，不可能发展成为城市。但有些村庄是要退掉的，比如它处于一种泥石流（多发的地方），根本没有一点资源，这种状态根本没法存在的，它早晚是要“死”掉的。

但还有些村庄，即便它是处在泥石流（多发）的地方，我们也要加强保护，因为它有文化的DNA，比方说是古战场，有个名人在那儿居住过，这是文化的基地，我们加强保护，是中国文化的DNA。我们这样来讲，作为一个县城，作为一个宏观调控的主体，我们就知道，比如县城20万、30万，占整个县人口的30%-50%，几个中心镇又占了30%、20%，村庄占总体的20%，可能这么一种格局。但这里面不是每个县都这样做，就是根据自己的状态。县政府统一把握居民点的发展格局，这里面就可以为大家服务，实现每个人都居有其所、干有所值这么一种目标。

中国网：非常感谢张教授今天给我们带来了特别精彩的解读。

（本期人员：编导/文案/摄影：韩琳；主持：白璐；摄像：董超/王一辰；后期：刘凯；主编：郑海滨）