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北京市丰台区早在1993时就已开始进行农村集体产权制度改革,通过“清产核资、成员界定、股权设置与量化、企业登记备案、法人治理结构建立”等措施,截止2013年底,经过20年的首轮改革,全区70个村级集体经济组织全部完成了产权制度改革,6个乡镇集体经济组织中有3个也完成了产权制度改革。初步建立起了“归属清晰、权责明确、利益共享、监督有力”的新型农村集体经济产权制度,初步实现了农民对集体资产由“共同共有...
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贾大猛:北京市丰台区农村集体产权制度改革现状及发展研究

日期: 2018-12-11
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贾大猛:北京市丰台区农村集体产权制度改革现状及发展研究

 

北京市丰台区早在1993时就已开始进行农村集体产权制度改革,通过“清产核资、成员界定、股权设置与量化、企业登记备案、法人治理结构建立”等措施,截止2013年底,经过20年的首轮改革,全区70个村级集体经济组织全部完成了产权制度改革,6个乡镇集体经济组织中有3个也完成了产权制度改革。初步建立起了“归属清晰、权责明确、利益共享、监督有力”的新型农村集体经济产权制度,初步实现了农民对集体资产由“共同共有”转变为“按份共有”,初步完成了“资产变股权、农民变股东”,对保护农民利益、维护农村稳定、促进城市化进程起到了重要作用。2013年,丰台区农村集体资产总额达到1073.1亿元,首次迈入千亿大关,排名北京市第一,资产总额比排名第二的海淀区多出182.6亿元。 同时通过股权改革,农民实现了村民向股东身份的转变,收入大幅增加,2013年全区农民收入构成中,从集体获得的收入达到14896元,占农民人均所得的77.5%。丰台农村集体产权制度改革主动适应了快速城市化和城镇化带来的挑战,为丰台区城乡一体化建设起到了积极推动作用。

但随着首都城市功能的进一步调整和城市土地级差地租外部性的消退,丰台农村地区面临着产业空心化、集体资产保值增值压力和股份合作企业经营乏力的风险和瓶颈。同时,由于产权股份权能的不完善和企业法人治理结构缺陷,企业在管理模式和治理机制上存在有效制衡不足、监督和激励乏力的问题,这些都对企业的可持续发展和农民的股份权益产生了严重影响和威胁。在此背景下,有的改制较早的村实行了二次股改(果园村等),着重解决了企业运营过程中出现的关键问题,为新时期丰台区深化农村集体产权制度改革提供了经验和思路。

农村地区是支撑丰台区未来发展的空间和潜力所在,新时期农村集体经济产权制度改革在释放农村地区发展潜力中具有举足轻重的重要作用。深化集体产权制度改革、促进社区股份合作企业和乡镇级新型集体经济组织发展,是新形势下坚持集体所有制,增强城市化进程中集体经济活力、影响力的必然选择,对丰台区进一步深化改革和功能转型升级发展具有重要意义。

一、丰台区首轮农村集体产权制度改革的总体特征

丰台区首轮改革的最主要特征是:通过清产核资、股权设置、成员界定、股份确定等环节完成了“资产变股权、农民变股东”的股权结构设定,同时在此基础上按照股份制公司的治理结构完成了社区型股份合作企业的法人治理结构设置。目前,全区70个村级新型集体经济组织有57个改制为社区股份合作企业(新型集体经济组织),13个改革为有限责任公司。

1、设置了集体股和个人股

从总体上看,丰台区股份合作制改革主要设置了集体股(约30%)和个人股(约70%)。集体股的设置主要是保障在村转居过程中可能出现的农民公共福利支出和农村基础建设支出,享有收益权。个人股主要包括基本股和普通股,也有部分现金股、优先股和法人股,从权能上看,个人股可以参与企业分红,享受收益权和决策权,个人股可以继承(但决策权消失),并在股东之间或本集体经济组织成员之间流转,股份一般不允许对外流转,有17个村规定股份只能继承不能转让。

2、初步建立了企业法人治理结构

从法人治理结构和村企股关系角度看,新型集体经济组织均按照股份制企业制度建立了董事会、监事会和股东大会,并每年至少召开1次股东(代表)大会和监事会,初步建立了“三会四权”机制(所有权、决策权、经营权、监督权)。从董事会组成来看,股份合作企业与村两委交叉任职现象比较普遍。有8个股份合作企业负责人、党组书记、村委会主任“一肩挑”。有52个股份合作企业负责人兼任村党组织书记。不存在股份合作企业负责人只兼任村委会主任的情况。

经过20年的首轮农村集体产权制度改革,到2013年,全区农村经济实现总收入329.8亿元,税金14.2亿元,分别比1993年增长9.7倍、8.7倍。2013年,全区农民人均所得为19231元,比1993年增长了8.4倍,比北京市的平均水平高出3495元。

二、当前改革存在的问题和原因

由于受到法律法规等体制机制的制约和企业经营管理方面的缺陷,首轮改革成果存在一定的过渡性和风险性。主要包括以下几个方面:

1、改革不彻底,股权结构有待进一步优化

现有股权主要包括集体股和个人股。改革不彻底主要表现在集体股的设置和比例上。首先,丰台集体股所占比例偏高,平均约占40%左右,有的镇达到80%以上。农村集体产权改革的目标之一就是要“归属清晰”,而集体股的存在造成了新的产权模糊。其次,全区基本股占总股份的比例基本上都在20%以下。由于对土地增值效益认识不清,目前全区有15个村未设置基本股。基本股体现了农民在城市化过程中分享集体土地增值收益的重要依据,在当前股份合作企业主要收入靠地租为来源手段的发展阶段,适度扩大基本股比例是保护农民集体资产收益权的重要途径。

2、股份合作企业的政企不分问题

核心问题是目前在股份合作企业、村委会之间存在较多的“交叉任职、功能多重”等现象。导致股份合作企业的发展与村级公共事业的发展很难较好兼顾,在一定程度上不能很好地按照组织规范运作,造成企业工作效率低下,限制了企业的发展。

同时,让股份合作企业承担了较多的城市化进程的成本。目前,城乡一体化进程中的环境绿化美化、环境卫生、社会治安、道路建设、社员社会保障等公共品供给也由集体组织负担,造成较重的社会负担,不利于企业正常运营。

更为严重的是,交叉任职让村书记(董事长)存在较高的道德风险。村书记或村主任本身作为一个自然人,也存在较强的追求个人利益最大化的动机,即组织利益、企业利益和个人利益往往存在着利益矛盾。因此,社区股份制组织的领导往往在多重目标的约束下,难免以政代企、产权不明、权责不分。

3、福利化分配严重,产权激励作用较小

由于政企不分、政社不分,集体经济组织不仅承担着巨大的城市化成本,而且对于村民、股东、企业员工三者的责权利关系容易模糊化处理。为此,集体经济组织背负着巨大的运营成本。福利化分配就是其中重要的问题。福利化分配主要包括过度分红和高福利保障。过度的分红导致集体组织无法积累扩大再生产资金,高福利保障导致村民对集体的过度依赖,缺乏主动融入城市、融入市场的积极性,有的村村民一个月仅就业补贴就达近4000元,属于严重的过度福利分配。

4、畸形企业制度影响下的治理结构缺陷

之所以出现改革不彻底、严重的政企不分和产权权能不完整等问题,最主要的原因之一就是股份合作企业本身就是一个畸形的企业制度安排。导致畸形的根本原因是没有法律法规对股份合作企业的性质作出明确定位。

因此,作为丰台首轮改革重要成果之一的企业法人治理结构从一开始就是存在严重缺陷的,即使是按照股份制公司的治理结构搭建的。除了职能上的政企不分和股东股权的不完整外,治理结构缺陷突出表现在以下几个方面:

(1)股东代表大会和董事会的构成不合理,运作不规范

首先,受股东人数限制,每次重大决策召开股东大会着实不便,因此,一般以股东代表大会代替股东大会。但股东代表的产生则是由若干名(40名左右)股东联名推荐即可当选,容易产生家族化趋势。其次,董事会成员基本上都是本村的村民,而且多半是村党组织和村委会成员,既要处理村庄繁杂的日常事务,又要抓企业的经营管理,精力容易分散,难于有效地开展工作。

(2)内部化问题严重

内部化主要是指受社区股份合作企业的封闭性影响,从企业的最高决策机构——股东(代表)大会,到董事会,再到企业的经营管理层,基本上都是由本村村民担任(有的村经营管理层引进了外人)。企业的市场竞争意识和风险意识不足,企业经营管理经验缺乏,企业发展后劲不足。从目前多数集体企业的经营效果来看,大部分村庄都主要以土地租赁、厂房租赁为主,村集体经济组织收入主要来源于土地租金,企业经营较少体现企业家精神和企业家才能(较少体现资本和产业投资的价值)。这也是造成村民股东过分关注分红和福利分配的重要原因之一(土地是我们的,依靠土地租赁获得的收入当然要给我们分红了)。内部化的另外一个主要表现就是无法吸引高素质人才进入企业决策层和高级管理层,更不能很好的留住人才。

(3)监事会形同虚设

由于企业的治理结构延续了原来村庄的村委会和村党组织制度,大部分人员都源于原来村两委的人员,因此,受村两委领导权威的影响和自身能力的限制,由村民股东组成的监事会很难真正发挥股份制公司中监事会的职能,无法真正有效的对董事会、决策层产生监督作用。

5、集体资产快速增值背景下的企业监管风险

受城市化快速推进的影响,近些年来,对于处于快速城市化和都市近郊的丰台农村地区来说,以土地为主要资源的集体资产增值迅速,直至2013年总额突破千亿元大关。但是从资产管理的角度看,如此庞大的集体资产运营主要取决于存在严重治理结构缺陷的股份合作企业决策层,或者说董事长(或以村书记为领导的董事会)。而董事长的产生主要是由村党组织书记兼任的,虽然设立这种交叉任职的初衷是便于政府管理,但这种天然的管理决策权力的获得,容易造成董事长责权利的巨大不对等(以较小的责任获得巨大的资产管理运营权),极易带来庞大集体资产的运营风险问题。当出现集体资产大量流失或投资项目失败时,政府将承担无限责任,容易引起新的不稳定因素。

三、农村集体产权制度深化改革方向研究

社区型股份合作制是我国农村股份合作制的主要类型之一,深化改革要着重坚持集体所有制原则和农民股份合作原则,推动新时期丰台农村新型集体经济组织主动适应首都新功能定位和丰台城乡一体化发展进程,重点促进社区股份合作企业的可持续经营和村级集体资产的健康经营,不断增加农民的财产性收入,明确农村集体产权制度深化改革内容和步骤,稳步推动农民向新市民转变、社区股份合作企业向现代企业制度转变、农村地区向城市和新型小城镇转变。

1、巩固和深化产权制度改革成果

产权改革深化主要包括继续完善股权结构和权能,以及理清村民、股东、员工三者责权利关系,既要最大化保证村民在城市化过程中所获得集体股权的完整性,也要避免因为责权利关系模糊所造成的新型集体经济组织的过度负担。

(1)完善股权结构及权能

一是适度减少集体股比例,增加个人股比例。经股东代表大会批准,可根据实际情况逐步减持集体股。减持的集体股实行有偿配售,以募集方式向企业股东发售。集体股减持要为企业可持续发展、董事会换届、吸收外来人才、保障农民长远福利等预留空间。部分条件成熟的集体组织可以取消集体股。

二是适度增加基本股比例,减少劳动股比例。基本股作为一种人头股、户籍股,体现的是股东的“天赋地权”。基本股比例偏低,使得土地收益对集体经济的贡献与以土地为基础的收益分配严重脱节。因此,应增加基本股的比例,没有设置基本股的,应增设基本股。

(2)理清村民、股东、员工三者关系

目前,在丰台农村地区,集体产权制度改革后,出现了村民、股东、员工三个利益主体,三者主体身份相互交叉,利益分配比较混乱。由于目前新型集体经济组织职能交叉,政企不分,造成在利益分配时,过分的考虑了福利性分配,不仅没有体现股份应有的价值,也在一定程度上制约了劳动力的自由流动,造成股东过分依赖集体经济组织,自谋职业或创业的积极性不高,给新型集体经济组织造成了沉重的经济负担,有的村集体甚至借款、贷款给村民分红。

2、建立农村集体资产管理交易平台,加强政府管理

目前,新型集体经济组织的监管主体并没有明确的法律规定,这为集体经济组织的安全运营带来了巨大风险。尤其是作为“一肩挑”的村书记和董事会在面对巨大的集体资产时,容易产生冒险意识和内部交易行为,给集体资产的安全带来隐患。而在以地缘为主要纽带的集体经济组织内部治理结构下,股东大会、监事会,包括经营层很难对集体经济组织决策作出实质性影响,因此,必须加强对农村集体资产的有效监管。

新一轮深化改革要着重以乡镇为单位,建立全区联网的农村集体资产管理交易平台,对农村集体资产实行信息化动态台账管理,对农村集体土地、物业出租、项目引进等资产交易事项实行“程序化管理、电子化审批、信息化服务”,运用法律和行政监管手段,降低集体资产经营风险。通过集体资产管理交易平台,实行农村集体资产交易实行分级交易,一是进入交易平台交易,二是在村组依规自行组织交易。凡达到交易标的要求的,应当上交易平台进行交易。

3、规范新型集体经济组织(股份合作企业)运营

(1)有序推进政企分开

结合整建制农转居开展和城市化进程,逐步推动基础设施和公共服务等社会职能分离,减轻股份合作企业负担。一是鼓励股份合作企业以子公司或项目公司的方式进行市场化、公司化改革,积极吸引社会资本入股,发展混合所有制企业。二是明确集体经济组织的市场主体地位以及合作经济属性,规范集体经济组织名称、功能定位、主要职能,使集体经济组织与党支部、村委会各司其职。三是逐步分离社会职能。社区股份合作企业要逐步回归经济组织的职能定位,在政府的部署和指导下,逐步分离市政基础设施、环境卫生、人口管理、社会治安、计划生育、消防安全、维稳综治等社会管理服务职能。

(2)建立健全激励约束机制

在对企业管理决策层(村支书、董事长、总经理、经理层等)和职业经理人试行激励股、年薪制的同时,建立企业管理决策层和职业经理人业绩考核评价制度,明确其收入与员工收入、股东分红、企业效益、年度目标的联动机制,制定奖惩办法,将其待遇和业绩挂钩,激发经营管理人员和职业经理人的归属感和创造性。同时,健全与长效激励相配套的财务审计和信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。完善企业领导班子成员任期制度和退休制度。

(3)加强资产经营和政府扶持

鼓励社区股份合作企业利用资金、资产和资源,以入股、合作、租赁、承包等形式,开展多形式、多途径的经营。(1)探索集体资产(资金)信托经营模式。鼓励信托投资公司等具有较高资质、较强实力的金融机构为农村集体提供专业的金融和资产管理服务,提高集体资金使用效益。(2)鼓励参股市属优质项目。产业功能区配套服务、轨道交通、交通站场、污水处理、垃圾处理等基础设施具有一定的经营性,属于控制力强、收益稳定、竞争较少、风险较小的项目,但目前均为市属企业资产或市属投资项目。如果能把其中部分股权转让或开放给村集体,通过开放股权让村集体参与这些优质项目,把单一市属变为市村共有,既可以减轻市投资压力,也可以增加村投资收益,带动村集体经济转型。

 


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